La démocratie dans l'Union européenne : cours de Terminale

Tu votes pour élire un maire, des députés, un président. Mais qui décide quand une règle s'applique dans toute l'Europe ? Qui a choisi les personnes qui l'ont écrite ? Ces questions sont au cœur du chapitre « La vie démocratique : débattre, délibérer, décider ». L'Union européenne (UE) compte aujourd'hui 27 pays.² Ses décisions touchent la vie quotidienne de millions de personnes. Il est donc normal de se demander si elles sont prises de façon démocratique.

Dans ce cours, tu vas répondre à cette question en trois temps. D'abord, tu verras qui fait quoi dans l'Union. Ensuite, tu verras comment les citoyens et les États y sont représentés, et comment les citoyens peuvent aussi participer directement. Enfin, tu examineras les critiques adressées à l'Union et les moyens qu'elle se donne pour défendre la démocratie. Tu pourras ainsi construire un avis argumenté, ce qu'on attend d'un élève de Terminale en enseignement moral et civique.

L'Union européenne n'est pas un État comme la France. Son cadre juridique repose sur des traités ratifiés par les États membres, et elle ne détient que les compétences que les États lui ont transférées par ces traités.² Cette idée est capitale : l'Union ne peut pas décider de tout, seulement de ce que les États lui ont confié.

Les pouvoirs, les responsabilités et les procédures des institutions sont fixés par les traités fondateurs : le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (issu du traité de Rome de 1957) et le traité sur l'Union européenne (1992). Le traité de Lisbonne (2007) a ensuite apporté des modifications et des ajouts à leurs compétences.⁵

Voyons chaque institution l'une après l'autre.

La Commission européenne. En principe, elle propose les nouvelles lois, que le Parlement et le Conseil adoptent. Les pays membres les mettent ensuite en œuvre, et la Commission veille à ce qu'elles soient correctement appliquées.⁵ On peut la comparer à un gouvernement national : elle soumet des textes, sous forme de directives ou de règlements, à un Parlement.¹

Le Parlement européen. Il représente les citoyens des pays de l'Union et est élu directement par eux. Il décide des lois européennes avec le Conseil de l'Union européenne et approuve le budget de l'Union.⁵ Il supervise aussi le travail de la Commission et d'autres organes de l'Union, et coopère avec les parlements nationaux.⁴

Le Conseil de l'Union européenne. On l'appelle aussi « Conseil des ministres » ou simplement « Conseil ». Il réunit les ministres des États membres, selon le sujet de chaque réunion : agriculture, santé, énergie, etc. Sa présidence est assurée à tour de rôle par chaque État membre pendant six mois.² Il négocie et adopte les actes législatifs, dans la plupart des cas avec le Parlement européen, et coordonne les politiques des États membres dans des domaines précis.⁴

Le Conseil européen. Il rassemble les chefs d'État ou de gouvernement, ainsi que son président et le président de la Commission. Il définit l'orientation politique générale et les priorités de l'Union, et se réunit au moins quatre fois par an.⁴ Son président est élu pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois.⁵ En général, il ne fait pas de lois ; il peut en revanche s'accorder sur des changements du traité sur le fonctionnement de l'Union.⁵

Une démocratie représentative repose sur une question simple : qui représente qui ? Dans l'Union, la réponse a deux volets, car l'Union réunit à la fois des citoyens et des États.

Un citoyen européen dispose donc de plusieurs moyens de se faire entendre, d'après la Commission européenne :¹

• voter lors des élections nationales pour le parti dont la vision de l'Europe lui convient, ce qui donne des ministres chargés de défendre cette vision à « Bruxelles » ;
• élire directement son député européen ;
• compter sur les députés nationaux, qui font aussi entendre leur voix sur les sujets européens.

Autrement dit, le vote national pèse aussi sur l'Europe, de façon indirecte, puisque les ministres qui siègent au Conseil viennent des gouvernements nationaux.¹⁴

Le Parlement européen n'est pas un simple organe consultatif. Sauf quelques rares exceptions, il est aujourd'hui l'égal du Conseil des ministres : les deux adoptent ensemble les lois européennes et le budget de l'Union.¹ Les deux institutions sont donc co-législatrices : elles se partagent le pouvoir d'adopter et d'amender les propositions législatives et de décider du budget.⁴ Cette égalité est un argument souvent avancé pour dire que l'Union est démocratique : une loi ordinaire ne passe pas sans l'accord de l'assemblée élue par les citoyens.¹⁵

Voter de temps en temps ne suffit pas toujours à faire entendre ses attentes. C'est pourquoi la Commission européenne affirme que l'Union est aussi pionnière en matière de démocratie participative.¹

Cet exemple montre trois caractéristiques d'un dispositif participatif : une échelle large (les 27 États), des formes variées (débats sur place et plateforme en ligne) et des thèmes définis à l'avance mais proches de la vie quotidienne.¹

Une démocratie ne se résume pas à des institutions : elle repose aussi sur des valeurs. Dans l'Union, ces valeurs sont inscrites dans les traités.

L'Union défend la démocratie bien au-delà de ses frontières. Le Parlement européen y prend part de plusieurs façons : envoi d'observateurs lors d'élections, appui au travail des assemblées parlementaires partenaires, médiation, dialogue et soutien à celles et ceux qui défendent les droits de l'homme.³ Pour l'Union, démocratie et droits de l'homme vont de pair, et elle s'appuie sur la déclaration universelle des droits de l'homme.³

Pour devenir membre, il faut être démocratique. Un État européen candidat doit disposer d'un gouvernement démocratique et d'une économie de marché viable. Il doit aussi avoir la volonté et les moyens d'appliquer les lois déjà en vigueur dans l'Union. Enfin, il doit satisfaire aux critères dits « de Copenhague » et à l'article 49 du traité sur l'Union (TUE).⁶

Et si un État membre s'écarte de ces valeurs ? L'Union a montré qu'elle les défendait concrètement. Le 17 mai 2017, le Parlement européen a voté une résolution demandant d'engager une procédure contre la Hongrie, car l'État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux s'y dégradaient. Le 24 juin 2019, la Cour de justice de l'Union a condamné la Pologne, en s'appuyant sur l'article 19 du TUE.⁶

Si tout fonctionnait parfaitement, la question posée au début de ce cours n'existerait pas. Or le fonctionnement de l'Union est souvent dénoncé comme insuffisamment démocratique.⁶ Il faut comprendre pourquoi, sans caricaturer.

Un argument historique. Au départ, la construction européenne tirait sa légitimité de façon indirecte : on respectait le traité comme on respecte la loi, et on faisait confiance à l'expertise des institutions, à la manière d'une organisation internationale classique. Avec le traité de Maastricht, les compétences de l'Union ont grandi, et le « consensus permissif » a pris fin.⁶ Autrement dit, plus l'Union décidait de choses, plus les citoyens ont attendu de démocratie.

Un argument de perception. Pour juger si l'Union est démocratique, étudier le système et ses institutions ne suffit pas : il faut aussi tenir compte de la façon dont les citoyens la perçoivent.⁶ Une institution peut être démocratique sur le papier et pourtant paraître lointaine.

Un argument sur les référendums. Certains États membres ont organisé des référendums sur des sujets européens, et on reproche à l'Union la manière dont leurs résultats ont ensuite été traités.⁶

Les réponses à ces critiques. Les défenseurs du modèle européen rappellent plusieurs éléments : l'élection directe du Parlement,⁶ son pouvoir de décision à égalité avec le Conseil,¹ la responsabilité des gouvernements nationaux devant leurs parlements ou leurs citoyens,⁶ et les dispositifs participatifs comme la Conférence sur l'avenir de l'Europe.¹