Quelle action publique pour l'environnement ? Cours de Terminale SES

Pollution de l'air, déchets, érosion de la biodiversité, dérèglement du climat : l'environnement est partout dans l'actualité. Pourtant, en SES, la question n'est pas « le climat change-t-il ? » mais « que fait la puissance publique, et comment ? ». Le chapitre porte sur la question Quelle action publique pour l'environnement ?, que les documents pédagogiques associent à une autre : comment un phénomène social devient-il un problème public ? ⁴

Tu vas donc travailler comme un sociologue et un politiste, avec un peu d'économie : on observe des acteurs, des décisions, des échelles et des blocages. Le cours suit cet ordre : d'abord la fabrication d'un problème public, ensuite son entrée dans l'agenda politique, puis la définition de l'action publique, ses acteurs, ses échelles, et enfin ses obstacles.

Un phénomène peut exister depuis longtemps sans être un « problème » dont les pouvoirs publics s'occupent. Le programme invite justement à comprendre comment un phénomène social devient un problème public ⁴. Le passage de l'un à l'autre n'a rien d'automatique : il demande un travail collectif.

Pour qu'un phénomène devienne un problème public, plusieurs étapes se combinent en général :

• La constatation : des mesures, des observations, des témoignages montrent que le phénomène existe et s'aggrave.
• La mise en forme : des experts, des associations ou des journalistes lui donnent un nom, des chiffres, des images.
• La mobilisation : des groupes se rassemblent, signent, manifestent, saisissent la justice ou les élus.
• La reprise politique : des responsables politiques reprennent le thème et promettent d'agir.

Ces étapes ne se suivent pas toujours dans cet ordre, et un problème peut s'arrêter à l'une d'elles.

L'agenda est limité : le temps des parlementaires, le budget et l'attention des médias ne sont pas infinis. Un sujet qui y entre est donc un sujet qui passe devant d'autres. On comprend pourquoi les acteurs se battent pour y faire inscrire leur cause.

Plusieurs facteurs favorisent l'inscription d'un sujet environnemental :

• un événement marquant (accident, catastrophe, épisode de pollution) qui rend le problème concret ;
• un relais médiatique durable ;
• des acteurs organisés (associations, syndicats, collectifs d'habitants, scientifiques) qui maintiennent la pression ;
• un calendrier politique favorable, par exemple une campagne électorale où les candidats cherchent des thèmes mobilisateurs.

Une fois le problème reconnu, il faut agir. Les documents pédagogiques du programme précisent que l'action publique est surtout rattachée à une définition juridique, formulée dans la loi dite Barnier de 1995 ⁴. Retiens-en l'idée générale : l'action publique n'est pas qu'un discours, elle a une base légale qui encadre ce que les pouvoirs publics peuvent et doivent faire.

L'action publique pour l'environnement consiste à mettre en œuvre diverses mesures, à plusieurs niveaux territoriaux ⁴. Pour les analyser, on les range habituellement en grandes familles d'instruments. Cette classification est un outil de cours, utile pour structurer une copie.

Voici les familles d'instruments à connaître, avec leur logique :

Chaque instrument a un avantage (la norme est claire, la taxe laisse le choix, le marché de quotas garantit un plafond global d'émissions, la subvention est bien perçue, l'information coûte peu) et une limite (la norme peut être contournée, la taxe pèse plus sur les ménages modestes, le prix du quota peut être trop bas pour inciter, la subvention coûte au budget, l'information ne suffit pas toujours).

Les documents pédagogiques du programme demandent d'établir que l'élaboration de l'action publique pour l'environnement associe plusieurs acteurs de nature différente ⁴. L'État n'est donc pas seul.

• Les pouvoirs publics : gouvernement, administrations, collectivités territoriales, institutions européennes.
• Les entreprises : elles polluent, mais elles innovent aussi, négocient les règles et peuvent s'engager volontairement.
• Les associations et ONG : elles alertent, expertisent, mobilisent, poursuivent parfois en justice.
• Les citoyens et consommateurs : par leurs pratiques, leurs votes et leurs mobilisations.
• Les experts et scientifiques : ils mesurent, évaluent et conseillent.

Un problème d'environnement ne s'arrête pas aux limites d'une commune. Le programme souligne que l'action publique s'articule à différentes échelles : locale, nationale, européenne et mondiale ⁴. Les documents indiquent aussi qu'elle doit s'élaborer à plusieurs niveaux en même temps ⁴.

Pourquoi plusieurs échelles ?

• Certaines pollutions sont locales (une rivière, une décharge) : la commune ou le département peut agir.
• D'autres franchissent les frontières (un nuage polluant, un fleuve traversant plusieurs pays) : une action nationale ou européenne devient nécessaire.
• Les enjeux mondiaux (climat) demandent une coordination entre États, qui est plus difficile à obtenir.

Chaque échelle a des avantages : proximité et connaissance du terrain pour le local, pouvoir légal pour le national, poids économique et harmonisation des règles pour l'européen.

Les documents pédagogiques du programme posent la question des obstacles auxquels se heurte l'action publique pour l'environnement ⁴. Les documents rappellent aussi qu'elle peut se heurter à des dysfonctionnements : les mesures censées résoudre les problèmes peuvent elles-mêmes en constituer un ⁴. Voici un classement utile pour ta copie.

1. Les obstacles liés aux moyens. Les administrations ont des effectifs et des budgets limités. À titre d'illustration chiffrée, dans le projet de loi de finances pour 2021, le ministère de la Transition écologique et solidaire figure parmi ceux dont les effectifs diminuent, avec une baisse de 947 équivalents temps plein ⁵. Cet indicateur ne prouve pas à lui seul une inefficacité, mais il rappelle que l'action publique dépend de ressources.

2. Les obstacles de coordination. Plusieurs niveaux, plusieurs administrations, plusieurs règles : les décisions peuvent se contredire ou se chevaucher.

3. Les obstacles liés aux intérêts. Une mesure crée des gagnants et des perdants. Les secteurs économiques touchés peuvent faire pression, et les ménages peuvent refuser une taxe perçue comme injuste.

4. Les obstacles liés au temps. Les bénéfices d'une politique environnementale arrivent souvent après plusieurs années, alors que ses coûts sont immédiats. Un gouvernement qui pense à la prochaine élection est tenté de repousser.

5. Les obstacles liés à l'incertitude. Mesurer les effets exacts d'une pollution est parfois difficile, ce qui sert d'argument à ceux qui veulent retarder.