L'Union européenne et la démocratie : cours de Première HGGSP

Tu as déjà étudié ce qu'est une démocratie, la différence entre démocratie directe et démocratie représentative, puis les avancées et les reculs des démocraties. Il reste une question : que devient la démocratie quand le pouvoir n'est plus seulement exercé par un État, mais partagé entre plusieurs États réunis dans une organisation commune ?

C'est le sujet de ce chapitre. Le programme de spécialité demande de comprendre le fonctionnement de l'Union européenne, de voir comment s'y articulent démocratie représentative et participation des citoyens, puis d'en discuter les limites. Il rappelle aussi qu'une des difficultés du débat porte sur la définition du mot « peuple ».¹

La question a deux faces, qu'il faut toujours distinguer :

• L'Union comme défenseur de la démocratie : elle affirme des valeurs, protège des règles et soutient des réformes.
• L'Union comme système politique : elle est elle-même un régime avec ses institutions, et on peut se demander si celles-ci sont assez démocratiques.

La Commission européenne présente la démocratie comme l'une des valeurs fondatrices de l'Union. Celle-ci affirme vouloir défendre et consolider les principes démocratiques dans chacun de ses pays membres, et permettre aux Européens de faire valoir leurs droits comme de prendre part à la vie publique.²

Cette place n'est pas un hasard. Selon les institutions européennes, l'Union est apparue après les ravages de la guerre et des régimes autoritaires, et elle a choisi de défendre des valeurs démocratiques dès son origine.⁴ Le programme de HGGSP rappelle d'ailleurs que l'idée d'une union des États européens porte en elle un impératif de démocratie.¹

Une reconnaissance internationale l'a confirmé. Le 12 octobre 2012, l'Union a reçu le prix Nobel de la paix, qui salue son apport à la paix, à la réconciliation, à la démocratie et aux droits de l'Homme sur le continent.⁵ Remarque le rapprochement de ces éléments : pour le comité qui décerne le prix, ils vont ensemble.

La structure institutionnelle de l'Union est, selon une présentation courante, pour moitié supranationale et pour moitié intergouvernementale.⁵ Cela veut dire que deux logiques coexistent :

• la logique supranationale : une institution représente directement les citoyens européens, au-dessus des États ;
• la logique intergouvernementale : les États eux-mêmes, par leurs dirigeants ou leurs ministres, participent aux décisions.

Le même texte précise comment les États sont présents : leur dirigeant siège au Conseil européen, et leurs gouvernements siègent au Conseil. Ces gouvernements rendent eux-mêmes des comptes, selon les cas, à leur parlement national ou directement à leurs citoyens.⁵

Prends le temps de comprendre le raisonnement, car il revient souvent dans les sujets. L'argument est celui d'une double légitimité : les citoyens sont représentés directement (Parlement) et indirectement (par leurs gouvernements, qu'ils ont eux-mêmes élus et qui répondent de leurs actes devant eux). Le lien démocratique passe donc par deux chemins.

Une démocratie ne se résume pas à des institutions : elle suppose que les citoyens puissent s'en saisir. La Commission européenne indique que plus de 350 millions de citoyens de l'Union sont autorisés à voter aux élections européennes, ce qu'elle présente comme le plus grand exercice démocratique transnational au monde.²

L'élection européenne n'est qu'une des occasions de s'exprimer. Les institutions européennes invitent les citoyens à voter aux élections locales, régionales, nationales et européennes pour défendre leurs idées et leurs valeurs.⁴

Défendre la démocratie, c'est d'abord en préserver les fondements. La Commission européenne en cite quatre : des scrutins libres et réguliers, une justice indépendante, une presse libre et une société civile active.²

Elle désigne aussi des menaces croissantes : le recul démocratique, la désinformation et l'ingérence étrangère, qui appellent une action européenne coordonnée.² Elle reconnaît que ces principes subissent une pression grandissante, en Europe aussi.²⁴

Que se passe-t-il quand un État membre s'écarte de ces principes ? Les sources donnent deux exemples. Le 17 mai 2017, le Parlement européen a voté une résolution pour engager une procédure d'infraction contre la Hongrie, car l'État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux s'y dégradaient. Le 24 juin 2019, la Pologne a été condamnée par la Cour de justice de l'Union européenne, sur la base de l'article 19 du traité sur l'Union européenne.⁵

L'Union ne protège pas seulement la démocratie chez elle. Elle en fait aussi une condition d'entrée et un thème de sa politique extérieure.

La Commission explique que le processus d'élargissement favorise les réformes démocratiques dans les pays candidats et candidats potentiels, notamment sur l'État de droit, l'indépendance de la justice, les processus électoraux et la lutte contre la corruption.² L'élargissement agit donc comme un levier : pour se rapprocher de l'Union, un pays doit réformer ses institutions.

Au-delà des frontières, trois exemples apparaissent dans les sources :

• Depuis 2000, des missions d'observation électorale de l'Union ont contrôlé des processus démocratiques dans plus de 65 pays.²
• Un instrument financier de la politique extérieure de l'Union, consacré à la promotion de la démocratie et des droits humains dans le monde, a reçu 1,1 milliard d'euros pour la période 2007-2013.⁵
• Le Parlement européen souhaite que, dans les partenariats difficiles, l'Union ne coupe pas les relations mais les conduise sur la base d'une conditionnalité qui incite à des réformes démocratiques.³

Si l'Union défend la démocratie, son propre fonctionnement fait débat. Les sources donnent plusieurs pistes.

Première piste : la légitimité d'origine. La construction européenne s'est d'abord légitimée de manière indirecte, comme une organisation internationale classique, fondée sur le respect des traités et de la loi, et sur l'expertise des acteurs institutionnels.⁵ Cette légitimité reposait donc surtout sur des règles et des compétences techniques, plus que sur le vote des citoyens.

Deuxième piste : le tournant du traité de Maastricht. L'adoption de ce traité a augmenté les compétences de l'Union et marqué la fin du « consensus permissif ».⁵ Autrement dit, quand l'Union décide davantage de choses, les citoyens veulent davantage pouvoir s'exprimer sur elle.

Troisième piste : la perception des citoyens. Le caractère démocratique de l'Union ne s'analyse pas seulement par des critères objectifs, comme l'étude du système et des institutions, mais aussi par la perception qu'en ont les citoyens.⁵

Quatrième piste : la définition du « peuple ». Le programme souligne qu'un enjeu démocratique majeur de l'Union porte sur la définition du mot « peuple ».¹ Une démocratie suppose un peuple qui décide : existe-t-il un peuple européen, ou des peuples nationaux qui coopèrent ? Le programme mentionne aussi un débat européen où figurent les fédéralistes.¹

Les institutions européennes jugent par ailleurs urgent de rendre les citoyens, les sociétés et les institutions plus capables de résister aux atteintes portées à la démocratie, car celle-ci subit une pression croissante.⁴